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Kommunen stärken – den kommunalen Investitionsstau nachhaltig auflösen

Die große Koalition hat ein zweites Konjunkturpaket in Höhe von 50 Milliarden Euro aufgelegt. Da-von sollen 10 Milliarden Euro nach Maßgabe des „Zukunftsinvestitionsgesetzes“ in ein Sonderver-mögen „Investitions und Tilgungsfond“ fließen, das die Länder mit 3,3 Milliarden Euro aufstocken sollen. 70 Prozent der Mittel für die o. g. Investitionsbereiche sollen in die Finanzierung kommunal-bezogener Investitionen fließen. Diese Investitionshilfen sind auch angesichts der Finanzlage einer Vielzahl von Kommunen bitter nötig.

I. Die Finanzsituation Von der Krise in die Krise – Die Kluft zwischen armen und reichen Kommunen wächst

Nach dem finanzpolitischen Tief der vergangenen Jahre konnten vor allem die Gemeinden mit star-ker Wirtschaftsbasis in den Jahren 2007 und 2008 vom konjunkturellen Aufschwung profitieren. Unterm Strich erzielten die Städte und Gemeinden in 2007 einen Überschuss von 8,6 Milliarden. Für das Jahr 2008 wird ein Überschuss von 9,5 Milliarden Euro im kommunalen Gesamthaushalt erwartet. An dieser Entwicklung konnten jedoch nicht die Städte und Gemeinden in strukturschwachen Regionen mit schrumpfenden Bevölkerungszahlen teilhaben.
Nach Schätzungen des Deutschen Städtetages sind rund ein Viertel aller Städte und Gemeinden in Finanzschwierigkeiten. Der Gemeindefinanzbericht 2008 belegt, dass trotz des damaligen konjunkturellen Aufschwungs die Kluft zwischen armen und reichen Städten noch größer geworden ist. Während finanziell gut ausgestattete Kommunen bislang noch in der Lage sind, neue Investitionen vorzunehmen und Schuldenlasten zu verringern, befinden sich besonders finanzschwache Städte und Gemeinden nach wie vor in einer hoffnungslosen Situation, aus der sie sich nicht aus eigener Kraft befreien können.
Die aktuelle Wirtschaftskrise wird aufgrund der nach wie vor bestehenden Konjunkturabhängigkeit der Gewerbesteuer die Situation für alle Städte und Gemeinden deutlich verschärfen. Der Deutsche Städtetag prognostiziert einen Rückgang der Gewerbesteuereinnahmen in 2009 um 9,1 Prozent, der aufgrund der verzögerten Wirkung der Konjunktur auf die Steuereinnahmen in 2010 noch wesentlich deutlicher ausfallen wird. In einzelnen Städten und Gemeinden mit einer von der Krise besonders betroffenen Branchenstruktur werden die Gewerbesteuereinbrüche teils dramatisch sein. Vor dem Hintergrund ebenfalls sinkender Einkommenssteuereinnahmen und steigender Sozialausgaben aufgrund wachsender Arbeitslosenzahlen zeichnet sich eine verschärfte kommunale Finanzkrise ab, die das Investitionsprogramm des Bundes allenfalls leicht abfedern kann.

II. Investitionsstau – Leben von der Substanz

Insbesondere Städte und Gemeinden mit steigendem Steueraufkommen konnten in den Jahren 2007/2008 ihre Investitionen ausweiten. So ist bei den Kommunen eine Steigerung der Investitionen von 5 Prozent in 2007 und voraussichtlich 4,7 Prozent in 2008 zu verzeichnen.
Es besteht jedoch kein Grund zur Euphorie, denn die Investitionen sind in den vergangenen Jahren kontinuierlich zurückgegangen, so dass der jüngst verbuchte, konjunkturell bedingte Anstieg der Investitionen immer noch 36 Prozent unter dem Niveau von 1992 liegt. Allerdings ist dies auch der zunehmenden Privatisierung geschuldet. Die Aufwendungen für Investitionen sind auch in keiner Weise geeignet, den kommunalen Investitionsbedarf, den das Deutsche Institut für Urbanistik für die Zeit von 2006 bis 2020 auf 704 Milliarden Euro beziffert, abzudecken. Gemessen an den kommunalen Investitionen des Jahres 2005 entspricht dies einem jährlichen Mehrbedarf an Investitionen von sieben Milliarden Euro.
Die Folgen für die Sicherung und Qualität der Daseinsvorsorge sind unübersehbar: Angebote im sozialen und kulturellen Bereich werden gekürzt, Bibliotheken und Schwimmbäder geschlossen. Dringend notwendige Instandhaltungen und der Um und Rückbau von Infrastruktur werden nicht vorgenommen. Der bauliche Zustand von öffentlichen Einrichtungen wie Schulgebäuden verschlechtert sich zusehends.
In Anbetracht des Investitionsstaues stellt das Investitionsprogramm der großen Koalition lediglich einen Tropfen auf den heißen Stein dar. Wenn nicht grundsätzlich die Finanzausstattung der Kommunen auf eine solide Basis gestellt wird, werden wir weiterhin in den Städten und Gemeinden von der Substanz und damit auf Kosten der nächsten Generationen leben.

III. Aufhebung des Durchgriffsverbotes und Verankerung des Konnexitätsprinzips im Grundgesetz

Ein befristetes Investitionsprogramm schafft keine Abhilfe, die prekäre Finanzsituation zahlreicher Kommunen zu beseitigen und damit nachhaltig den Investitionsstau zu lösen. Vielmehr müssen die jetzt anstehenden Weichenstellungen in der Föderalismusreform II und die derzeit gegebene breite Mehrheit für eine Verfassungsänderung dazu genutzt werden, die notwendigen strukturellen Veränderungen einzuleiten, um die Finanzsituation der Städte und Gemeinden zu verbessern und die Handlungsfähigkeit des Bundes im föderalen System wieder herzustellen. Denn sinnvolle und nachhaltige Investitionen in Bildung, Gerechtigkeit und Umwelt erfordern das gemeinsame Vorge-hen von Bund, Ländern und Kommunen.
Die Krise zeigt, wie kurzsichtig es war, die Kooperation zwischen Bund und Kommunen im Grundgesetz zu verbieten. Seit der Föderalismusreform I darf der Bund die Kommunen mit wenigen Ausnahmen nicht mehr unmittelbar unterstützen. Statt jetzt nach fragwürdigen verfassungsrechtlichen Notbehelfen zu suchen, ist das Kooperationsverbot schnellstmöglich wieder abzuschaffen.
Die gebotene Kostenkompensation für die Kommunen soll durch die Verankerung des Konnexitätsprinzips in Artikel 104a Grundgesetz sichergestellt werden. In Verbindung mit einer engen Ein-grenzung der zulässigen Aufgabenübertragung vom Bund auf die Kommunen in Art. 84 und Art. 85 Grundgesetz wäre ein wirksamer Schutz der Kommunen gewährleistet.

IV. Altschuldenhilfe für besonders finanzschwache Kommunen unerlässlich

Bereits heute bestimmt oft nicht der Umfang der kommunalen Aufgaben, sondern die Kassenlage der Länder das Volumen der kommunalen Finanzausstattung. Deshalb brauchen wir dringend eine neue kommunale Finanzverfassung. Denn schon jetzt sind in finanzschwachen Städten und Gemeinden nicht einmal in der Lage, die notwendigsten Ausgaben zu stemmen. Die von der Koalition im Konjunkturpakt vorgesehene verfassungsrechtliche Regelung zur gesamtstaatlichen Schulden-begrenzung (Schuldenbremse) darf nicht zum Bumerang für die finanzschwachen Kommunen werden. Wenn strikte Verschuldungsregeln für Bund und Länder eingeführt werden, muss verhindert werden, dass die Länder ihren eigenen Konsolidierungsdruck auf die Kommunen abwälzen. Ferner muss im Rahmen der Föderalismusreform II eine Altschuldenhilfe nicht nur für besonders finanz-schwache Bundesländer, sondern auch für notleidende Kommunen geschaffen werden.
Bündnis 90/Die Grünen schlagen zur Finanzierung der Altschuldenhilfe für Länder und Kommunen vor, einen Teil der Mittel aus dem Solidarpakt II ab 2011 umzuwidmen. Der andere Teil soll direkt für bessere Bildung (Bildungssoli) eingesetzt werden.

V. Verstetigung der Einnahmen: Weiterentwicklung der Gewerbesteuer zu einer kommunalen Wirtschaftssteuer

Es wäre wünschenswert, wenn durch kommunale Investitionen im Rahmen des Konjunkturpaketes II eine Entlastung von besonders notleidenden Kommunen erfolgt. Mittelfristig müssen wir jedoch die Einnahmen der Städte und Gemeinden verstetigen und die Gewerbesteuer nachhaltiger und gerechter ausgestalten.
Bereits im Jahre 2003 haben wir dazu das Konzept der kommunalen Wirtschaftssteuer entwickelt. Mit dieser Steuer soll durch die volle Einbeziehung gewinnunabhängige Elemente wie z.B. der Fremdkapitalzinsen die Bemessungsgrundlage der bisherigen Gewerbesteuer verbreitert werden. Auch Freiberufler sollen in die Gewerbesteuerpflicht einbezogen werden. Das vermeidet wirtschaftlich oft nicht nachvollziehbare Abgrenzungsprobleme und schafft faire Wettbewerbsbedingungen. Durch diese Elemente wird das Aufkommen auch weniger konjunkturanfällig. Ein Freibetrag soll vor allem kleine und mittlere Unternehmen entlasten. Auch soll die Gewerbesteuer weiterhin auf die Einkommensteuer anrechenbar sein, künftig sollen Anrechnungsüberhänge aber auch auf andere Jahre übertragbar sein. Dies verschafft den Unternehmen mehr Flexibilität und vermeidet Substanzgefährdung. Ist der Verlust höher als die Fremdkapitalzinsen, muss ohnehin keine Gewerbesteuer gezahlt werden. Die kommunale Wirtschaftsteuer wird auf diesem Weg deutlich einfacher und vor allem auch für die Steuerpflichtigen transparenter ausgestaltet.

VI. Die Konjunkturpakete der Großen Koalition Gießkanne statt nachhaltige und zielgerichtete Investitionen

Im Vergleich zu den zusätzlichen finanziellen Belastungen ging die Bundesregierung bei der Förde-rung von Investitionen der Kommunen in Infrastruktur für Bildung und Klimaschutz bisher viel zu zaghaft vor. In ihrem ersten Konjunkturpaket stockte die Bundesregierung den sog. „Investitionspakt zur energetischen Modernisierung sozialer Infrastruktur“ zwischen BundLändern und Gemeinden lediglich um 100 Millionen Euro auf 300 Millionen Euro auf. Ein nennenswerter Investitionsschub war durch die viel zu gering angesetzte Erhöhung dieses stark nachgefragten Programmes nicht zu erwarten.
Dies gilt auch für die im ersten „Wachstumspaket“ beschlossene Aufstockung der Infrastrukturpro-gramme der KfW für „strukturschwache Kommunen“ um drei Milliarden Euro, welche für einen befristeten Zeitraum besonders günstig gestaltete Zinskonditionen vorsehen. Hier verbleibt jedoch ein eigener KoFinanzierungsanteil. Damit ist dieses Programm besonders für finanzschwache Kommunen, insbesondere für solche mit einem Haushaltssicherungskonzept oder gar mit einem Nothaushalt unerreichbar, da ihnen dadurch jegliche Neuverschuldung verwehrt ist. Daher überrascht es nicht, dass die Koalition wenige Wochen später ein zweites Konjunkturpaket auflegt:
Im Rahmen des Zukunftsinvestitionsgesetzes stellt der Bund 10 Milliarden Euro im Rahmen eines Sondervermögens „Investitions und Tilgungsfond“ zur Verfügung, das die Länder mit 3,3 Milliarden Euro aufstocken sollen. 70 Prozent (9,3 Milliarden Euro) davon sollen an die Kommunen fließen. Die Bundesregierung hatte 75 Prozent geplant. Das ursprünglich von den Regierungsfraktionen als rein kommunal angekündigte Investitionsprogramm mit ökologischer Ausrichtung im Schwerpunkt Bildung wird mit dem vorliegenden Gesetzentwurf zum Investitionsprogramm der Kommunen und der Länder für alle möglichen Investitionsbereiche ausgeweitet. Der Bund verzichtet auf jegliche Steuerung, die eigentlich dringend notwendig wäre, um zu gewährleisten, dass die Investitionshilfen auch nachhaltig und zielgerichtet eingesetzt werden. Dabei ist es zentral, die Nachhaltigkeit der Investitionen mit Blick auf Klimaschutz, Bildung und demografischen Wandel sicherzustellen.
Anders als im ersten Konjunkturpaket macht die Bundesregierung nicht von der Möglichkeit Gebrauch, bewährte bestehende Programme (KfWProgramme oder den Investitionspakt zur energe-tischen Sanierung der Infrastruktur) aufzustocken und zu erweitern. Die Investitionsbereiche sind nur grob umrissen. Zwar sind Vorgaben des Bundes für die Verwendung der Gelder in einer Verwaltungsvereinbarung mit den Ländern festgelegt worden. Aber auch hier fehlt eine klare Abgrenzung der Investitionsbereiche. Damit verzichtet der Bund auf jegliche Lenkungswirkung und Gestaltung der Mittelverwendung.
Nicht einsichtig ist auch, warum ganze Bereiche a priori ausgeschlossen bleiben sollen: etwa der ÖPNV und der Abwasserbereich. Auch wenn letzterer Bereich beitragsfinanziert ist, sind in finanz-schwachen Kommunen die notwendigen Investitionen nicht allein durch entsprechende Beiträge zu stemmen.
Es steht zu befürchten, dass ein Teil der Mittel bei den Ländern „kleben“ bleibt und nicht bei den Kommunen ankommt. Den Schwerpunkt der Investitionshilfen bilden zwar immer noch kommunale Investitionen. Mit der Kürzung des kommunalen Anteils am Investitionsprogramm auf 70 Prozent lässt sich die Bundesregierung jedoch von den Bundesländern über den Tisch ziehen. Außerdem versäumt sie es, den Ländern klare Regelungen vorzugeben, dass das Geld auch dort ankommt, wo es am Nötigsten ist: in den finanzschwachen Kommunen. Diese müssen nun auf Drängen der Länder einen KoFinanzierungsanteil übernehmen, dessen Ausgestaltung den Bundesländern überlassen bleibt. Gerade finanzschwache Kommunen können eine KoFinanzierung nicht erbringen.
Völlig unverständlich ist, warum die Bundesregierung durch watteweiche KannFormulierungen sowohl im Gesetz als auch in der Verwaltungsvereinbarung auf eine konsequente Kontrolle der Länder bei der Weiterleitung der Mittel an die Kommunen verzichtet. So wurde nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, verbindlich zu regeln, dass Bundesmittel zurückgefordert werden können, wenn die Länder die Mittel nicht zu 70 Prozent an die Kommunen weiterleiten. Die Erfahrungen zeigen, dass Länder die Finanzmittel oftmals nicht vollständig an die Kommunen weiterleiten oder eigene Finanzierungsanteile nicht erbringen. Das jüngste Beispiel ist der KitaAusbau, bei dem sich bereits jetzt abzeichnet, dass einige Länder trotz vollmundiger Versprechen zu Lasten der Kommunen ihren Anteil an der Finanzierung in Teilen schuldig bleiben.
Besonders problematisch ist die Lockerung der Vergabekriterien für öffentliche Aufträge: Befristet bis Ende 2010 soll die Wertgrenze für die freihändige Vergabe bei Bauleistungen auf 100.000 Euro und für die beschränkte Ausschreibung auf 1.000.000 Euro angehoben werden. Bei Dienst und Lieferleistungen ist der Schwellenwert für eine freihändige Vergabe und beschränkte Ausschreibung auf 100.000 Euro angehoben worden. Damit ist Transparenz nicht gegeben sowie der Korruption und Vetternwirtschaft Tür und Tor geöffnet. Doch gerade vor dem Hintergrund, dass der Bund jetzt große Summen als Investitionshilfen ausschüttet, ist Transparenz geboten.
VII. Steuersenkungen entziehen Städten und Gemeinden Investitionsmittel
Betrachtet man die beiden Konjunkturpakete in der Gesamtheit ihrer Wirkungen für die Städte und Gemeinden, so ist die Euphorie groß, das Ergebnis aber ernüchternd. Denn die in den Konjunktur-programmen enthaltenen Steuererleichterungen sind auch immer mit Einnahmeverlusten für die Kommunen verbunden. Die von der Koalition angekündigten Hilfen für die Städte und Gemeinden fallen bei näherer Betrachtung deutlich geringer aus.
Das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) beziffert die kommunalen Mindereinnahmen aus dem ersten und zweiten Konjunkturpaket auf 1,9 Milliarden Euro in 2009 und sogar auf 3,4 Milliarden Euro in 2010. Damit würde den Gemeinden in diesem Jahr 30 Prozent der zusätzlichen Investitionsmittel gleich wieder entzogen, im kommenden Jahr wären es knapp 60 Prozent. Rechnet man noch die Folgen der höheren steuerlichen Abzugsfähigkeit von Beiträgen zur Kranken und Pflegeversicherung hinzu, die ab 2010 gelten soll, so geht das IMK davon aus, dass die Gemeinden im kommenden Jahr sogar fast 80 Prozent der zusätzlichen Investitionsmilliarden wieder verlieren. In dieser Kalkulation ist nicht die Kürzung der Bundesbeteiligung an den Unterkunftskosten für ALG IIBeziehende berücksichtigt, welche die Städte und Gemeinden noch einmal mit 700 Mio. Euro belastet.
Das heißt unter dem Strich: Das vermeintliche „Herzstück“ des Konjunkturpaketes, die kommunalen Investitionshilfen, werden schon im nächsten Jahr auf bis 20 Prozent der Investitionssumme zusam-menschrumpfen. Da die Steuererleichterungen ohnehin wirkungslos verpuffen und allenfalls die Sparquote erhöhen, müssen CDU und SPD auf Steuersenkungen verzichten, um den Teil des Investi-tionspaketes zu retten, der in seiner Wirkung auf die Sicherung von Arbeitsplätzen und der kommunalen Daseinsvorsorge am sinnvollsten ist: Investitionen in die kommunale Infrastruktur.

VIII. Nachhaltige Zukunftsinvestitionen und kommunale Investitionsfähigkeit sichern

Im Interesse der Generationengerechtigkeit ist in Zeiten der globalen Wirtschaftskrise eine Neuverschuldung dann zu vertreten, wenn diese Investitionen auch wirklich in die Zukunft gerichtet sind. Deshalb legen Bündnis 90/Die Grünen den Focus weniger auf die kurzfristige Belebung der Konjunk-tur, sondern auf die Zielgenauigkeit von Investitionen in die Zukunft. In Anbetracht des immensen Investitionsstaus sind Investitionshilfen bei den Kommunen gut angelegt. So leisten kommunale Investitionen nicht nur einen wesentlichen Beitrag zur Stabilisierung der Volkswirtschaft, sie heizen auch die regionale Wirtschaft an und tragen zur Sicherung der Daseinsvorsorge bei.
Bündnis 90/Die Grünen fordern,

  1. im Rahmen der Föderalismusreform II das Durchgriffsverbot zwischen Bund und Kommunen wieder aufzuheben. Die gebotene Kostenkompensation für die Kommunen soll durch die Verankerung des Konnexitätsprinzips in Artikel 104a GG sichergestellt werden. Die Selbstverwal-tungsgarantie in Art. 28 GG muss zudem ergänzt werden durch eine verfassungskonforme Garantie der Mindestfinanzausstattung.
  2. eine Altschuldenhilfe nicht nur für besonders finanzschwache Bundesländer, sondern auch für notleidende Kommunen vorzusehen
  3. im Rahmen des zweiten Konjunkturpaketes auf die Kommunen belastende Steuersenkungen und auf die Aufweichung des Vergaberechtes zu verzichten
  4. konkrete Investitionsprogramme aufzulegen bzw. Hilfen zu geben, die auf die Finanzlage der Kommunen zugeschnitten sind und eine nachhaltige Anpassung der Infrastrukturentwicklung an die demografische Entwicklung berücksichtigen. Dabei sind ausgehend von einem neuen Investitionsbegriff jenseits von Sachinvestitionen auch Investitionen in Bildung und Personal zu berücksichtigen und weitere nachhaltige Investitionsfelder beispielsweise für eine qualitativ hochwertige ganztägige Kinderbetreuung sowie für Ganztagsschulen, zur Förderung erneuerbarer Energien, energetischer Gebäudesanierung und des ÖPNV zu erschließen. Bündnis 90/Die Grünen haben in ihrer „Frankfurter Erklärung“ und in ihrem Beschluss „Nachhaltig investieren“ diese und weitere Investitionen für Klima, Bildung und Gerechtigkeit aufgezeigt
  5. die Gewerbesteuer zu verstetigen und in eine kommunale Wirtschaftssteuer umzuwandeln.
11. Februar 2009